Pengertian Administrasi

A. Pengertian Administrasi di Indonesia

Pembicaraan tentang administrasi memerlukan sikap waspada terhadap aneka arti dari istilah tersebut. Sampai sekarang istilah administrasi diberi pelbagai rumusan dan pengertian sehingga belum tercipta kesatuan faham mengenai isi maupun lingkupannya. Hal ini tentu membingungkan bagi mereka yang mempelajarinya. Demikian pula aneka pengertian dan perbedaan pendapat justru mengenai sasarannya itu dapat menjadi hambatan bagi kemajuan yang pesat dari cabang ilmu yang menelaah tentang administrasi di Indonesia.

Beberapa tahun yang lalu seorang pakar Ilmu Administrasi telah berusaha untuk membuat inventarisasi mengenai semua perumusan tentang administrasi yang ada, kemudian menggolong-golongkannya dalam suatu kerangka yang lebih tertib, dan akhirnya mencoba menegaskan pengertian administrasi yang paling tepat dan sesuai dengan kenyataan. Dengan usaha tersebut diharapkan kesimpang-siuran menjadi berkurang dan kemudian dapat mendorong perkembangan ilmu yang bersangkutan (The Liang Gie, 1976).

Dengan mengambil kesimpulan dari pelbagai kesamaan rumusan yang berasal dari berbagai sumber bacaan, hasil kerja di atas mengklasifikasikan pengertian administrasi dalam 3 jenis, yaitu:

1. Administrasi sebagai Tata-usaha;

2. Administrasi sebagai Proses atau Kegiatan; dan

3. Administrasi sebagai Administrasi Negara atau Pemerintah.

Rumusan-rumusan tersebut sebagian dikutip dan dibahas seperlunya dalam uraian berikut :

1. Administrasi sebagai Tata-usaha

Pengertian administrasi dalam arti ini yang banyak dianut di Indonesia, adalah warisan masa Hindia Belanda yang lampau. Sebagai akibat dari sejarah masa itu, masyarakat Indonesia mengenal istilah Belanda administratie yang sudah umum diucapkan dan ditulis dalam bahasa Indonesia dengan administrasi. Dalam bahasa Belanda di Nederland, istilah administratie antara lain diartikan sebagai; “elke stelsel matige ordening en schriftelijke vastlegging van gegevens, samengesteld met het doel een overzicht van deze gegevans te verkrijgen in hu geheel en hun onderling verband” (Atmosudirdjo, P., tanpa tahun); (setiap penyusunan keterangan-keterangan secara sistematis dan pencatatannya secara tertulis dengan maksud untuk memperoleh suatu ikhtisar mengenai keterangan-keterangan itu dalam keseluruhan dan dalam hubungannya satu sama lain).

Dalam kepustakaan Belanda terutama bidang perusahaan pada umumnya dianut pula pengertian administratie, yang umum menyebutnya dalam arti sempit seperti diungkapkan di atas. Dikemukakannya beberapa contoh sebagai berikut:

a) Perumusan Paul Mahieu:

“Wanneer men tot het wezen der administratie doordringt, kan dit omschreven worden als het schriftelijke vastleggen van gegevens, om daarover later te kunnen beschikken.

Het administratieve werk bestaat steeds in het vastleggen van allerei gegevens, die voor de bertrokken onderneming van belangzijn”.

(Bilamana orang memasuki lebih mendalam pengertian administratie, dapatlah ini dirumuskan sebagai pencatatan keterangan-keterangan secara tertulis agar kelak dapat dipergunakan).

Pekerjaan administratif senantiasa terdiri dari pencatatan pelbagai keterangan yang penting bagi badan usaha yang bersangkutan).

b) A.J.A Prange dalam bukunya Leerboek der Bedrijfsadministratie I, merumuskan administratie sebagai : “Pencatatan dan pemberian bahan-bahan yang diperlukan untuk pelaksanaan suatu pimpinan yang jitu”.

c) Batasan Van der Scrhoeff, mengenai administratie berbunyi sebagai berikut:

“Het gehele complex van aantekeningen omtrent het bedrijf en het bedrijfsgeberuren ten hehoeve van de leiding en de bedrijfsvoering”.

(Seluruh himpunan catatan-catatan mengenai perusahaan dan peristiwa-peristiwa perusahaan untuk keperluan pimpinan dan penyelenggaraan perusahaan).

Pengertian administratie seperti pendapat-pendapat diatas kini dalam bahasa Indonesia telah lazim diterjemahkan menjadi: tata-usaha, yang rupanya telah cukup lama dikenal dalam masyarakat luas. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (1988) perkataan tata-usaha diberi arti sebagai “penyelenggaraan urusan tulis-menulis (keuangan dan sebagainya) di perusahaan (negara dan sebagainya)”, yang juga disebut dengan padanan administrasi.

Dalam pada itu tentang tata-usaha ini dikemukakan rumusan antara lain:

1) “Buku-buku dengan catatan-catatan itu, sekalian kita sebut ‘tata-usaha’ atau “administratie”. Membuat catatan-catatan itu dinamai ‘menjalankan tata buku’. (C.A.V. v.d. Berg dan Mahsun, Tata-Usaha untuk Sekolah Teknik dan untuk Belajar Sendiri, 1961);

2) “Administrasi dalam arti sempit mengandung arti segala pencatatan kegiatan inilah ‘tata-usaha’ atau ‘tata pembukuan’. (Buku pedoman untuk Bendaharawan, Pegawai Administrasi dan Pengawasan Keuangan, I, 1969);

3) “Adminitrasi dapat dibagi dalam : (1) Arti luas, yang meliputi pengendalian organisasi yang telah hidup, jadi organisasi yang telah diarahkan kepada maksud dan tujuan yang hendak dicapai; (2) Arti terbatas, yang meliputi semua penataan dan penerbitan secara tertulis, teratur dan berketentuan yaitu usaha-usaha yang lazim disebut “tata-usaha/redactiewerk/clerical-work”, (Buku Petunjuk Adminitrasi Umum Departemen Pertahanan Keamanan, cet. ke-2, 1970);

4) “Di dalam kita melangsungkan hidup di dunia setiap hari, setiap saat melakukan pergaulan yang akan menimbulkan berbagai perhubungan, persetujuan dan perjanjian, sehingga haruslah kita melaksanakannya sebaik-baiknya. Alat untuk menjamin hal-hal tersebut adalah administrasi. Jadi administrasi adalah suatu alat yang dapat menjamin kelancaran dan keberesan bagi setiap manusia untuk melakukan hubungan, persetujuan dan perjanjian atau lain sebagainya antara sesama manusia dan atau Badan Hukum yang dilaksanakan secara tertulis” (Rin Goenarti, G. Karta Sepoetra & Ny. E. Roekasih, Ilmu Administrasi untuk SLP/SMP Gaya Baru, I, 1965);

5) “Administrasi” dalam bahasa Indonesia disebut ‘tata-usaha’. Tata-usaha adalah kata majemuk. Menurut hukum D.M. (Diterangkan-Menerangkan) bahasa Indonesia, maka kata ‘usaha’ menerangkan kata ‘tata’. Jadi yang menjadi pokok pengertian adalah kata ‘tata’ ditambah keterangan dengan kata ’usaha’ di belakangnya, lalu menjelmakan pengertian baru tersimpul dalam kata ‘tata-usaha’, artinya tata untuk usaha” (Trisno Hadisumarsono, Pegangan Tata-Usaha/Administrasi).

Rumusan-rumusan tersebut masih dapat ditambah lagi dengan pendapat dari beberapa penulis lain yang jumlahnya masih cukup banyak tentang arti adminitrasi sebagai tata-usaha.

Demikianlah beberapa kutipan tentang administrasi sebagai tata-usaha. Ternyata di antara para penulis Indonesia tidak terdapat perbedaan faham mengenai pengertian itu. Semua rumusan menunjuk pada kegiatan tulis-menulis atau membuat catatan-catatan. Kegiatan ini sesungguhnya hanya merupakan sebagian saja dari rangkaian kegiatan penataan yang disebut administrasi (administration) yang akan diuraikan pada bagian berikut, yaitu bagian yang berhubungan dengan tata-pencatatan bahan-bahan keterangan, fakta, atau informasi yang diperlukan dalam usaha bersama sekelompok orang yang ingin mencapai tujuan tertentu.

2. Administrasi sebagai Proses atau Kegiatan

Jika di depan disebutkan administrasi dalam arti sempit, maka administrasi yang berasal dari bahasa Inggris administration ini lazim disebut sebagai administrasi dalam arti luas. Rumusan-rumusan administrasi sebagai proses atau kegiatan yang terdapat dalam kepustakaan Indonesia, 5 diantaranya dikutip sebagai berikut:

a) Rumusan Arifin Abdulrachman dalam bukunya Teori, Pengembangan dan Filosofi-kerja (1971): “Jadi apabila bicara tentang ‘administrasi’ maka jelas maksudnya ialah : Penyelenggaraan kegiatan-kegiatan untuk mencapai tujuan-tujuan pokok dari masyarakat dan anggota-anggotanya”

b) Rumusan Prajudi Atmosudirdjo, disamping mengemukakan administrasi dalam arti fungsional dan kepranataan (intitusional), juga mengartikan administrasi sebagai “keseluruhan proses yang terdiri atas kegiatan-kegiatan, pemikiran-pemikiran, pengaturan-pengaturan mulai dari penentuan tujuan sampai dengan penyelenggaraannya sehingga tercapai tujuan tersebut”, (buku Bahasan Administrasi & Management, tanpa tahun)

c) Saafroeddin Bahar dalam rumusannya mengartikan administrasi ialah: “Seluruh kegiatan-kegiatan atau proses penyelenggaraan dalam setiap kelompok kerjasama manusia untuk mencapai tujuan tertentu”. (Menuju ke arah suatu Sistem Administrasi dan Administrasi yang Sistematis, tanpa tahun)

d) Hampir sama dengan Prajudi Atmosudirdjo, yang mengemukakan 3 pengertian administrasi sebagai proses, maka yang tersebut terakhir ini oleh Slamet Wijadi Atmosudarmo, dijelaskan sebagai mengandung 3 pengertian : “(a) kegiatan-kegiatan berencana dari orang-orang/kelompok orang-orang yang bekerjasama untuk mencapai tujuan bersama, (b) penyusunan dan penggunaan tenaga manusia dan benda-benda secara sistematis untuk mencapai tujuan tersebut dengan biaya yang berupa uang, tenaga dan waktu yang sedikit-dikitnya, dan (c) penetapan kebijakan, susunan organisasi dan pemakaian alat-alat yang terdiri dari manusia, benda-benda dan uang” (Administrasi Negara: Sebuah Pedoman Kerja, 1981)

e) Dalam Majalah Administrasi Negara IV/II, 12, November dan Desember 1962, Munawardi Reksohadiprawiro mengemukakan bahwa: “Administrasi sebagai pranata (intitution) yang terdiri dari keseluruhan orang-orang, baik secara individual maupun kolektif, yang secara kesatuan menjalankan kegiatan atau untuk menghasilkan karya-karya yang sesuai dengan tujuan semula” secara tidak langsung menekankan arti administrasi sebagai kegiatan itu.

Sejumlah penulis Indonesia lainnya mengemukakan bahwa administrsi itu memang berupa rangkaian kegiatan penyelenggaraan. Kegiatan-kegiatan penyelenggaraan di sini berarti melaksanakan, menunaikan, memelihara, mengatur, mengurus, atau dengan singkat kegiatan-kegiatan menata.

Dari rincian tersebut di atas The Liang Gie menyimpulkan tidak ada perbedaan asasi mengenai kegiatan-kegiatan macam apakah yang tergolong dalam administrasi. Kalaupun berbeda mungkin hanya mengenai peristilahan, jumlah atau urut-urutannya. Para pengarang administrasi Indonesia pada umumnya sepaham bahwa administrasi adalah rangkaian kegiatan yang wujudnya: merencanakan, memutuskan, mengatur, memimpin, membimbing, menyusun, mengendalikan, mengawasi, dan kegiatan lainnya semacam itu.

Dengan ringkas dinyatakannya bahwa kegiatan ini sesungguhnya dapat dicakup dengan 1 (satu) istilah, yaitu menata. Perkataan ini berasal dari bahasa Jawa-kuno “tata/nata” dan bahasa Sanskerta “tatha” dapat mengandung arti mengatur, mengurus, menyusun dan sebagainya. Raja-raja Indonesia di jaman purbakala yang merupakan pejabat yang memimpin, mengendalikan, mengawasi, dan sebagainya terhadap penyelenggaraan kegiatan-kegiatan negara sebagai suatu bentuk usaha bersama manusia, mempunyai gelar Sang Nata. Jadi tampaknya tidak menyimpang jauh dari bahasa maupun kenyataan bila disebutkan bahwa kegiatan-kegiatan yang termasuk pengertian administrasi adalah rangkaian kegiatan penataan.

Rangkaian kegiatan penataan itu sebagai suatu kebulatan kini biasanya dibebankan kepada satu atau beberapa orang pelaku tertentu sehingga menjadi fungsi. Fungsi adalah sekelompok aktivitas yang tergolong dalam jenis yang sama berdasarkan sifatnya, pelaksanaan ataupun sesuatu pertimbangan lainnya. Di luar negeri pelaku yang dibebani kegiatan penataan itu lazimnya dinamakan administrator atau manager. Dengan demikian administrator/manajer adalah pejabat yang memikul dan melaksanakan suatu fungsi yang disebut administrasi.

Berdasarkan uraian tentang fungsi di atas dapatlah dimengerti pendapat Prajudi Atmosudirdjo, Slamet Wijadi dan Munawardi yang merumuskan tersendiri administrasi dalam arti fungsional. Tetapi garis besar rumusan itu sesungguhnya tidak berbeda dengan rumusannya mengenai administrasi sebagai proses sehingga tampak berlebihan. Memang rangkaian kegiatan atau poses atau fungsi dalam hubungannya dengan pengertian administrasi adalah hal yang sama. Dengan demikian kiranya kurang tepat atau tidak perlu untuk diberikan batasan sendiri-sendiri mengenai administrasi sebagai kegiatan, administrasi sebagai proses ataupun administrasi sebagai fungsi.

Selanjutnya ke-3 sarjana itu merumuskan pula administrasi dalam arti institusion/kepranataan, yaitu administrasi sebagai keseluruhan orang-orang, dengan perkataan lain sebagai pelaku dari rangkaian kegiatan untuk mencapai tujuan bersama. Batasan yang demikian ini adalah pengaruh dari kepustakaan asing. Dalam kepustakaan Indonesia dan praktik kehidupan masyarakat tidak lazim orang berbicara tentang administrasi sebagai keseluruhan orang yang melaksanakan kegiatan bersama untuk mencapai tujuan.

3. Administrasi sebagai Administrasi Negara atau Pemerintah

Dalam bahasa Belanda istilah administratie selain diberi arti sebagai kegiatan tulis-menulis dan membuat catatan-catatan seperti telah diuraikan di muka, mempunyai suatu pengertian lain, sebagaimana yang telah dirumuskan Rachmat Soemitro, sebagai berikut:

“Wordt ook in het bijzonder gebruikt voor het bestuur van de staat de provincien, de waterschappen, de gemeenten en giote maatschappijen. In de V.S. verstaat men onder ‘the administration’ het gehele staatsbestuur, den president daaronder begrepen” (digunakan juga istilah untuk menyatakan pemerintah suatu negara, propinsi waterschap (subak), kota-kota dan maskape-maskape besar). Di Amerika Serikat dengan kata ‘the administration’ dimaksudkan keseluruhan pemerintahan, (termasuk presiden).

Berdasarkan pengaruh dari tata-hukum Negeri Belanda dan kepustakaan politik Amerika Serikat maka dalam bidang administrasi Indonesia terdapatlah jenis pengertian yang ketiga, yaitu administrasi sebagai pemerintah atau administrasi negara. Pengaruh itu misalnya dapat terlihat dalam pembahasan dan penterjemahan istilah-istilah administratief recht, administrative rechtspraak, administrative beschikking dan administrative ressort.

Dalam bidang tata hukum Belanda dikenal administratief recht. Istilah ini dalam bahasa Indonesia menjadi hukum administrasi sebagaimana dapat dibaca dalam buku Mr. Utrecht yang berjudul Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (cetakan pertama, 1955). Dalam buku ini diberikan rumusan sebagai berikut: “Administrasi ialah gabungan jabatan (complex van ambten) yang dibawah pimpinan pemerintah melakukan sebagian dari pekerjaan pemerintahan (tugas memerintah, overheidstaak) yang tidak ditugaskan kepada badan-badan pengadilan, badan legislatif (pusat) dan badan-badan pemerintah dari persekutuan-persekutuan hukum (rechtsgemeenschappen) yang lebih rendah daripada negara (sebagai persekutuan hukum tertinggi)”. Tampaknya karena menganggap bahwa istilah hukum administrasi kurang tepat, maka sarjana tersebut dalam cetakan-cetakan berikut dari bukunya dengan melalui istilah Hukum “Tata-Usaha Negara mengubah judulnya menjadi Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia. (cetakan ke-7, 1961)

Pengaruh tata hukum Belanda yang sama dapat terlihat dalam karangan Mr. Wijana yang memberikan batasan sebagai berikut: “Hukum Administrasi” adalah rangkaian norma-norma hukum yang mengatur caranya administrasi turut serta memelihara kepentingan kolektif. Jadi yang dimaksud dengan administrasi ialah rangkaian semua organ-organ negara rendah dan tinggi, yang bertugas menjalankan pemerintahan, pelaksanaan dan kepolisian.

Nampaknya dalam arti yang sama sebagai alat perlengkapan atau perangkat administrasi negara itulah Mr. Danuredjo memakai istilah ”Administrasi” dalam bukunya Struktur Administrasi dan Sistem Pemerintah di Indonesia, (1961). Dalam bagian-bagian buku ini dipakai judul-judul seperti:

I. Administrasi Hindia Belanda

II. Administrasi Jepang

III. Administrasi Republik Indonesia

IV. Administrasi Hindia-Belanda Bakdaperang

V. Administrasi Republik Indonesia Serikat

VI. Administrasi Republik Indonesia Kesatuan

Sarjana Indonesia lainnya yang tegas-tegas merumuskan Administrasi (ditulis dengan awal huruf besar) sebagai organ negara ialah Prajudi Admosudirdjo. Dalam pembahasannya dari sudut ilmu hukum beliau mengartikan Administrasi Negara antara lain:

1) Sebagai ‘aparatur’ dari negara yang dikepalai dan digerakkan oleh pemerintah (menurut Undang-Undang Dasar kita, Pemerintah = Presiden) guna menyelenggarakan undang-undang, kebijakan-kebijakan, kehendak-kehendak (keputusan-keputusan) pemerintah (arti: konstitusional). Oleh seorang sarjana Indonesia lain, istilah ‘administratie’ atau ‘bestuur’ diterjemahkan menjadi tata-usaha pemerintah. Dalam kata-katanya sendiri Wirjono Prodjodikoro merumuskan pengertian istilah itu sebagai berikut:

“Saya rasa tata-usaha pemerintahan adalah segala tindakan sehari-hari dari alat-alat perlengkapan Pemerintah dalam menjalankan tugas, yang diserahkan oleh atau atas kuasa Undang-Undang Dasar kepadanya secara yang amat luas tadi. Bahasa Belanda memakai perkataan administratie atau bestuur”. Oleh karena administrasi dan bestuur merupakan kata searti dan ‘bestuur’ dalam bidang jenis pengertian ini administrasi dipersamakan dengan pemerintah. Dengan mengikuti pendapat Van Poelje oleh Wongsonegoro bestuur diartikan sebagai menyelenggarakan kepentingan rakyat dan masyarakat oleh petugas-petugas resmi (verzorging van de belangen van burger en samenleving door het openbaar bestuur). Sedang rumusan dari Danuredjo berbunyi: “Pemerintah dalam arti seluas-luasnya adalah segala upaya suatu negara untuk mencapai tujuannya”.

Demikian dari segenap kutipan diatas dan masih ada beberapa kutipan lain, terbuktilah bahwa istilah administrasi di Indonesia telah dipakai dalam suatu jenis pengertian lain, yaitu sebagai administrasi negara/pemerintah (apabila menunjuk pada rangkaian kegiatan) atau pemerintah/aparatur administrasi negara (bilamana yang dimaksud adalah badan-badan atau organ-organ kelengkapannya). Kecenderungan ini menjadi semakin kuat setelah kepustakaan ilmu politik dan administrasi negara Amerika Serikat masuk dan meluas di Indonesia serta dibaca oleh banyak cendikiawan. Dalam kepustakaan dan praktik di Amerika Serikat istilah administration memang acapkali dipakai dalam pengertian public administration (administrasi negara) atau pemerintah/pemerintahan. Sebagai contoh The Liang Gie mengutip sebuah kamus politik yang terkenal dengan merumuskan istilah administrasi dalam arti yang berikut:

1. In general, the management of public affairs, the enforcement of law, and the fulfillment of public policy.

2. The whole body of executive officials.

3. The tenure of a president or a governor.

Artinya:

1. Pada umumnya manajemen dari urusan-urusan negara, pelaksanaan hukum dan penunaian haluan pemerintah.

2. Seluruh kesatuan dari pejabat-pejabat pemerintah.

3. Masa jabatan dari seorang presiden atau gubernur.

Berdasarkan pokok-pokok pikiran yang telah dibahas dalam seluruh uraian di depan, disimpulkannya kemudian sebagai berikut:

a) Menurut hakekat dan kenyataannya administrasi adalah segenap rangkaian kegiatan penataan.

b) Rangkaian kegiatan penataan yang merupakan administrasi itu berlangsung dalam usaha bersama dari sekelompok orang yang bermaksud untuk mencapai tujuan tertentu.

c) Kegiatan penataan berwujud mengatur, memimpin, mengurus, mengendalikan, menyusun, dan perbuatan-perbuatan sejenis itu terhadap pekerjaan-pekerjaan induk dan sumber-sumber usaha lainnya yang bermaksud melancarkan tercapainya tujuan dari usaha bersama yang bersangkutan.

d) Sebagian dari segenap rangkaian kegiatan penataan itu berupa tata pencatatan keterangan-keterangan guna tercapainya sungguh-sungguh tujuan dari usaha bersama tersebut. Untuk menghindarkan kekacauan pengertian, sebaiknya kegiatan yang bertalian dengan informasi itu disebut tata-usaha, yang merupakan istilah Indonesia yang cukup dikenal sebagai kegiatan-kegiatan tulis-menulis dan membuat catatan-catatan. Dengan demikian tidak diperlukan lagi perbedaan antara administrasi dalam arti yang luas dan arti yang sempit.

e) Bilamana segenap rangkaian kegiatan penataan itu dilakukan oleh pihak penguasa dalam hubungannya dengan penyelenggaraan usaha-usaha untuk mencapai tujuan suatu negara, maka kegiatan rangkaian itu hendaknya tidak disebut administrasi, melainkan dicakup dalam istilah administrasi-negara.

Sedang penyelenggaraan usaha-usaha mencapai tujuan negara demi kepentingan seluruh rakyat oleh pihak penguasa itu sebaiknya disebut pemerintahan. Badan-badan penguasa atau organ-organ negara yang melaksanakan pemerintahan dan administrasi negara itu dapatlah dinamakan pemerintah.

Tulisan ini bersambung ke posting selanjutnya. Kami tunggu tanggapan dan masukan dari anda. Selamat membaca.

Tulisan ini dipublikasikan di Administrasi dan tag , , , , , . Tandai permalink.

2 Balasan ke Pengertian Administrasi

  1. Ata berkata:

    pa. mau ikutan kopi paste nih….. untuk bahan bacaan pribadi saya. makasih pa…..

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s